ALICOM 99/7  |
| ALICOM 99/7 |
Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a Partir del Año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
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Enfoques básicos de la protección de los consumidores - Modelo de Ley Alimentaria FAO/OMS: Procedimientos de control |
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Ezzeddine Boutrif y Catherine Bessy,
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I. Introducción: Control de alimentos - objetivos y factores
III. Novedades en el enfoque de control de la calidad y la inocuidad de los productos alimenticios
IV. Inocuidad de los alimentos y actividad administrativa - Procedimientos de control
B. REFERENCIAS REGLAMENTARIAS RECONOCIDAS EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES
C. PROCEDIMIENTOS DE COMPROBACION RECONOCIDOS EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES
D. OBJETIVOS Y CARACTERISTICAS GENERALES DEL CONTROL
E. AUTORIDADES ENCARGADAS DE LAS COMPROBACIONES ADMINISTRATIVAS
F. FACULTADES DE COMPROBACION DE LOS AGENTES ADMINISTRATIVOS
1. Los sistemas nacionales de control de alimentos tienen un objetivo doble:
2. Las operaciones vinculadas con el control de alimentos requieren una rigidez mucho mayor que cualquier operación policíaca. Al promover la adopción de prácticas leales, el control de alimentos tiene por objetivo reducir las pérdidas de productos alimenticios en el ámbito de las fases de producción, elaboración, almacenamiento, transporte, venta, etc. Esto da lugar a un aumento de la disponibilidad de productos alimenticios y promueve la seguridad alimentaria en todo el mundo.
3. Todo sistema de control de alimentos descansa en una serie de factores complementarios y la eficacia del sistema en su conjunto se determina en base a la eficacia de cada elemento.
4. Una vez definido el marco del control de alimentos, la presente ponencia se centrará en los aspectos vinculados con la legislación alimentaria, en su sentido más amplio, y con los procedimientos de control.
5. Desde el punto de vista histórico, las primeras disposiciones legales en materia de alimentación se remontan a la antigüedad; en la Edad Media este enfoque se desarrolló sobre todo en relación con la protección contra los fraudes. Sin embargo, será necesario esperar hasta el siglo XIX y la revolución industrial para que se siente las bases de una reglamentación más sistemática. Ésta última evoluciona conforme al desarrollo industrial, que supera el nivel de la producción artesanal y familiar, y a la aparición de problemas reales para la salud pública provocados por la alimentación. La primera ley general moderna, que nació en Gran Bretaña en 1860, trata de la prevención de los fraudes en los alimentos y las bebidas.
6. Al comienzo del siglo XX, en 1905, Francia votó su primer ley en materia de represión de fraudes que, si bien se modificó varias veces, siguió representando aun más tarde el fundamento de la actividad de control.
7. En los países en desarrollo, en mucho casos la legislación se ha importado junto con la administración colonial y a menudo se ha heredado sin que se aportara ninguna modificación a las disposiciones del país tutor. Según las iniciativas emprendidas a la hora de la independencia, o más tarde, estas disposiciones se han conservado invariadas o bien modificadas. No obstante, la situación prevaleciente en estos países es muy diferente y requiere desde luego que se introduzcan adaptaciones en los sistemas constitucionales, administrativos e incluso culturales, así como en las condiciones y el ámbito de la producción.
8. Una legislación alimentaria completa y fácilmente aplicable comprende dos componentes que en su esencia difieren ligeramente, aun tratando los mismos temas. De hecho, suele efectuarse una distinción entre la ley básica y los reglamentos (o textos) de aplicación.
9. Para los países que han optado por la separación de los poderes (a saber, el legislativo y el ejecutivo), la ley básica en materia de consumo de alimentos es por lo general producto del poder legislativo, a la manera de todas las otras leyes fundamentales. Sin embargo, su objeto, que es la alimentación, experimenta cambios frecuentes que dependen de los avances técnicos realizados en la fabricación de los alimentos y también en la comprensión de los peligros que dichos productos plantean para la salud del consumidor. Así pues, es importante efectuar una distinción entre un conjunto de principios relativamente estables y los reglamentos ya sea específicos o bien susceptibles de adaptarse rápidamente a cada nueva situación. Éste es el objeto de las reglamentaciones técnicas que, por lo general, son elaboradas por el poder ejecutivo. La atribución de la facultad de elaborar estos reglamentos se determina con precisión en base a la propia ley. La modificación de los reglamentos representa un proceso mucho más fácil y rápido porque no depende de la esfera legislativa.
10. De esta manera la ley sigue siendo válida (porque no menciona detalles que caducarían en poco tiempo), legible (porque no contiene especificaciones farragosas, poco interesantes para el conjunto de los sectores) y por tanto utilizable por todos las partes implicadas, ya sea los consumidores, los industriales o los responsables del control, sin que deba tratarse necesariamente de juristas.
11. Algunos países han elegido efectuar otra distinción separando el concepto de norma del de reglamento de aplicación de la ley. Sin embargo, en todos los casos el conjunto de las normas forma parte de los textos que permiten la aplicación de la ley básica.
12. Así pues, una ley básica debería abordar distintos temas, tales como la definición de los objetivos fundamentales, los conceptos básicos y su ámbito de aplicación, y especificar las competencias relativas a la aplicación de la ley, los procedimientos y medios de inspección y análisis, su entrada en vigor y las sanciones previstas. Además, tiene que definir la noción de norma y proponer los principios de reglamentación de los aditivos y los procedimientos para la autorización de su empleo, así como del empleo de los plaguicidas y contaminantes, y definir también la noción de tolerancia relativa a los mismos y los principios vinculados con el envasado y el etiquetado. Por último, ha de especificar los procedimientos para la preparación y modificación de los reglamentos de aplicación y para la abolición de una ley anterior ya obsoleta.
13. Habida cuenta de que estos fundamentos se han establecido por ley, es importante que la reglamentación aborde en detalle y con todas las especificaciones técnicas requeridas los temas complementarios que constituyen la reglamentación general (que debe elaborar las normas y la reglamentación técnica), las normas, los principios de higiene de los alimentos, los aditivos alimentarios, los plaguicidas, el envasado y el etiquetado de los alimentos, y las indicaciones de carácter publicitario que figuran sobre el alimento, o las alegaciones correspondientes. A diferencia de la ley, los reglamentos pueden tener carácter obligatorio o bien facultativo, pero esto debe especificarse con claridad.
14. En 1977, la FAO ha elaborado, en colaboración con la OMS y con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), un modelo general de ley alimentaria. Dicho modelo deja espacio a cualquier tipo de adaptación al contexto nacional pero ofrece una estructura que permite tratar temas importantes, necesarios para el buen funcionamiento del sistema en su conjunto. Este modelo se ha utilizado en varios contextos, en el marco de los proyectos de cooperación técnica de la FAO encaminados a fortalecer el sistema nacional de control de alimentos, o bien uno de sus componentes (Kenya, Laos, Uganda, Zambia, etc.).
15. El texto legislativo abarca los siguientes puntos:
16. Además de estas consideraciones, la ley alimentaria debe proteger al consumidor contra los fraudes. A este respecto su objetivo consiste en asegurar la adopción de prácticas comerciales leales y en legitimar la confianza del consumidor.
17. El objetivo principal de la reglamentación consiste en aplicar la ley básica, según se describe en los párrafos anteriores. Una reglamentación se publica para proporcionar a todas las partes indicaciones precisas sobre lo que tienen que hacer, por lo cual debe ser accesible a profesionales que no conocen a fondo el lenguaje jurídico. Así pues, tendrá que ser legible, precisa, actualizada y fácilmente modificable en función de los avances de los conocimientos o de circunstancias particulares que obliguen a las autoridades públicas a adoptar medidas rápidas. Tal vez sea oportuno reagrupar el conjunto de los textos referentes a la alimentación en una colección (análoga a un "Código de alimentación") a fin de que todas las administraciones, en sus actividades de control, se apoyen en los mismos textos y los profesionales puedan estar seguros de que disponen de todos los textos pertinentes que precisan para el ejercicio de sus actividades.
18. Los textos reglamentarios por lo general tienen carácter obligatorio. Pueden ofrecer asimismo una interpretación de la política en vigor con el fin de facilitar el trabajo de todos, en especial de los funcionarios encargados de hacer aplicar la ley.
19. Como corolario directo del contenido de la ley anteriormente indicada, la reglamentación tendrá por objetivo precisar las modalidades de intervención oficiales, la delegación de facultades necesaria para la inspección, la toma de muestras, las modalidades de pago de las muestras, cuando proceda, su número, etc.
20. Se tratarán en detalle también los temas siguientes:
21. Es evidente que un componente importante se basa en el conjunto de las normas. Éstas resultan de utilidad para todas las partes (productores, comerciantes, consumidores y oficiales de control) en cuanto al establecimiento de un punto de referencia común que defina los términos y condiciones del intercambio. Describen el alimento de manera exhaustiva, así como el contexto de su empleo, es decir, nacional, regional o internacional. Además de indicar la composición autorizada o las limitaciones relativas, las normas pueden hacer referencia asimismo a un determinado código de uso. Incluyen también especificaciones en materia de etiquetado, envasado y métodos de análisis y muestreo. A título de ejemplo, el Codex Alimentarius ha elaborado en base a este modelo más de 237 normas internacionales para productos.
22. La elaboración de normas es un proceso dinámico que debe implicar al mismo tiempo a:
23. Hay que distinguir entre dos tipos de normas: las normas verticales, específicas para los productos (ejemplo: zumo de piña) y las normas horizontales que conciernen a las disposiciones aplicables a todos los productos (ejemplo: disposiciones generales relativas al etiquetado de los alimentos).
24. Estas colecciones de normas están completadas por códigos de higiene que conciernen a un sector de actividades y se basan en las mismas modalidades de elaboración que las normas, dado que implican a industriales, funcionarios públicos, científicos y consumidores. Además, proporcionan recomendaciones sobre las materias primas que han de utilizarse y su producción; los tipos de instalaciones y el equipo de las unidades de producción; los requisitos de higiene que deben cumplirse en la producción; el control que ha de efectuarse; y la salud del personal. La Comisión del Codex Alimentarius ha elaborado de esta manera 41 códigos aplicables a nivel internacional.
25. Tal vez sea interesante desarrollar tres temas que merecen la atención de los legisladores: los aditivos alimentarios, los plaguicidas y el etiquetado.
26. Los aditivos hoy se utilizan ampliamente para preservar o acrecentar el valor de los alimentos (conservantes; sustancias inhibidoras de la actividad de los microorganismos; antioxidantes; retardantes de la ranciedad de las grasas; agente de textura; colorantes; aromas; etc.). Cualesquier que sean los beneficios derivados de su utilización, es indispensable controlar su empleo, tanto en relación con la evaluación inicial (evaluación de la toxicidad de la molécula y de las dosis autorizadas), como en relación con las cantidades que emplea efectivamente la industria.
27. De esta manera se elaboran listas de aditivos autorizados y no autorizados. Con la constante evolución de las técnicas, es particularmente importante que estos textos no queden atrapados en la ley, aunque su mención en las reglamentaciones permite revisarlos tan frecuentemente como sea necesario.
28. En un sistema de listas positivas se indican todos los aditivos autorizados; por tanto, los que no figuran están prohibidos. Por lo contrario, en los sistemas de listas negativas se indican todos los aditivos cuyo empleo es ilegal, con lo cual se sobrentiende que el empleo de todos los otros está autorizado si bien no siempre, en el caso de nuevas moléculas, dichos aditivos se han sometido a evaluación toxicológica previa. Estos estudios dependen, a nivel internacional, del Comité Mixto FAO/OMS de Expertos en Aditivos Alimentarios (JECFA). Hasta la fecha se han evaluado 1005 aditivos alimentarios y los resultados de las evaluaciones han sido publicados por la FAO y la OMS en unas colecciones de publicaciones apropiadas.
29. Este mismo comité produce igualmente algunos estudios relativos a los contaminantes presentes en los productos alimenticios (micotoxinas, metales pesados, etc.) y propone que también en este caso se fijen límites máximos que se integren luego en la reglamentación.
30. Aquí hay nuevamente grupos de expertos internacionales, las Reuniones Mixtas FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas (JMPR), que evalúan los diferentes plaguicidas, su empleo y su toxicidad, y proponen límites máximos para sus residuos en la alimentación: se han evaluado así 185 plaguicidas y se han propuesto 3274 límites para diferentes productos. La reglamentación nacional no debe tener en cuenta solamente estos límites, sino que debe considerar también diversos aspectos vinculados con el empleo correcto de los plaguicidas, efectuar una distinción entre las semillas tratadas y los cereales para consumo directo, etc.
31. Un etiquetado completo constituye una de las mejores herramientas para proteger al consumidor y permite solucionar muchos debates acerca de la autorización de dicha práctica de producción, que no es necesariamente tóxica pero que puede chocar con ciertas formas legítimas de resistencia cultural del consumidor. Así pues, devuelve al usuario final su libertad de elección, al informarlo de las características del producto.
32. Inmediatamente después de la segunda guerra mundial la comunidad internacional se reunió para negociar las nuevas reglas del comercio internacional. De una ronda a la otra, las negociaciones llevaron, en 1994 en Marrakech, al establecimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC), derivación natural del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). La última ronda de negociaciones, denominada en general Ronda Uruguay, se ha centrado en parte en el espinoso problema de la agricultura y sus productos, los productos alimenticios. El primer principio fijado por los Acuerdos de Marrakech descansa en la libre circulación de las mercancías, y en especial de los productos alimenticios. Las autoridades públicas tienen por tanto el cometido de aplicar toda norma pertinente para facilitar estos intercambios. Su restricción, mediante medidas de control o disposiciones reglamentarias, debe responder únicamente a unos objetivos legítimos. Para ofrecer un marco más preciso de esta situación, se han estipulado dos acuerdos de particular importancia para los productos alimenticios: el Acuerdo sobre la Aplicación de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (abreviado en Acuerdo MSF) y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (llamado Acuerdo OTC).
33. Cabe recordar que los compromisos jurídicos asumidos a la firma de los Acuerdos de Marrakech tienen un valor superior al de las propias leyes nacionales. Por otro lado se ha dotado a la OMC de una autoridad que permite sancionar con una eficacia mayor que antes el incumplimiento de tales compromisos asumidos.
34. La esencia de estos dos Acuerdos, de los cuales uno hace referencia específica a la inocuidad y el otro a la calidad de los alimentos, es limitar al máximo los obstáculos al comercio que plantean las medidas proteccionistas cuya aplicación no está justificada. Esto constituye un fuerte incentivo para que la comunidad internacional haga referencia a todos los textos que hayan obtenido su consenso. En el caso del Acuerdo MSF, las condiciones son particularmente claras: el Codex Alimentarius se indica específicamente como el punto de referencia internacional en cuanto a la inocuidad de los productos alimenticios. Por supuesto esto confiere a las normas del Codex una condición diferente de la que tenían en el pasado. Sin embargo, en el marco del Codex se ha adoptado la decisión de otorgar mayor y especial importancia a las normas horizontales relativas a los aditivos alimentarios, los contaminantes, el etiquetado, etc. y, paralelamente, se han quitado de las normas específicas para los productos todas las disposiciones de carácter más general. No obstante, tales disposiciones no excluyen el derecho de cada Estado a determinar su propio grado de protección del consumidor. Huelga decir que un nivel de protección elevado, superior al que se ha negociado en el plano internacional, debe justificarse sólidamente en base a argumentos científicos reconocidos.
35. De aquí se comprende todo el interés por revisar la legislación nacional y compararla con las normas internacionales vigentes, en especial las normas del Codex, con el fin de adquirir mayor conciencia acerca de las diferencias y de sus repercusiones. A título de ejemplo, será necesario justificar la aplicación de normas más estrictas en materia de importaciones. Normalmente, en la ley general deberá remitirse a los textos del Codex, precisando las condiciones correspondientes.
36. Se recomienda enérgicamente que los principios de análisis de riesgos se apliquen a lo largo de todo este proceso de justificación, incluidas las fases de evaluación, gestión y comunicación de riesgos. La evaluación de riesgos abarca de por sí varias etapas, de las cuales una consiste en la evaluación de la exposición a un determinado peligro. De esta manera se sobrentiende que el país en cuestión tiene un buen conocimiento de los productos consumidos y de los eventuales niveles de contaminación, y que en su legislación está prevista una estructura análoga a un "observatorio de los consumos", integrada por personalidades científicas reconocidas por su competencia en el tema.
37. Hay dos principios que prevalecen en el ámbito de estos acuerdos y que deben reflejarse en las legislaciones nacionales. Se trata de los principios de proporcionalidad y de reciprocidad.
38. El principio de proporcionalidad supone que la medida administrativa o reglamentaria tenga primero de todo un efecto real de protección o de regulación en cuanto al logro del objetivo legítimo reconocido por la OMC. Este principio implica igualmente que la medida, habida cuenta del objetivo que ha de alcanzarse, es proporcionada y no es irrazonable con respecto a los ataques contra el principio de libertad. Por esto se pide a la administración que busque la medida que menos perjudica, en lo posible, los derechos económicos de los operadores. Tal medida debe permitir asimismo que las sanciones sean proporcionadas al eventual daño que causaría el incumplimiento de las medidas reglamentarias. Al aplicar este principio de proporcionalidad, se invita a los Estados a adoptar procedimientos fundados en el principio de la confianza comercial en los operadores comerciales y en la responsabilidad profesional. Por último, frente a las instancias internacionales es al Estado que le corresponde presentar la prueba de la proporcionalidad y de la idoneidad científica de sus medidas de control y de reglamentación.
39. Por lo que concierne al principio de reciprocidad, los Acuerdos de Marrakech establecen el principio del reconocimiento mutuo de las legislaciones técnicas y comerciales. Los productos fabricados de conformidad con la reglamentación del país exportador se despachan a libre práctica en el país importador, a condición de que dichas medidas no sean inferiores a las normas internacionales recomendadas y a reserva de que se aplique el principio de reciprocidad. Además, los procedimientos y los dispositivos de control del Estado exportador se consideran equivalentes a los procedimientos y controles del Estado importador.
40. Por último, la noción de procedimiento de comprobación de la conformidad a la legislación del país importador está estrechamente vinculada con los conceptos anteriores. Se trata de hecho de un derecho del país importador, que puede ser ejercido en la medida en que estas comprobaciones no producen efectos restrictivos en las importaciones. Conforme al principio de proporcionalidad, las verificaciones sistemáticas se consideran excesivas. Por otro lado se promueven los procedimientos de comprobación que aplican las propias empresas y que facilitan los intercambios comerciales manteniendo a la vez el objetivo de protección del consumidor.
41. De conformidad con lo que se ha explicado anteriormente y con los dos acuerdos clave, el Acuerdo MSF y el Acuerdo OTC, los dos conceptos que se derivan con mayor determinación de la reglamentación son el concepto de inocuidad y el concepto de calidad.
42. El concepto de inocuidad de un producto se entiende a priori de manera relativamente inmediata, pero si se toma en consideración la cadena de producción y de comercialización, es más difícil manejarlo, ya que el alimento debe ser sano en el momento en que se consume. Dada la multiplicidad de los operadores que intervienen en el proceso, no es razonable que se imponga la obligación de mantener condiciones de seguridad en un solo eslabón de la cadena; sin embargo, conviene que el autor de la primera introducción en el mercado se encargue de asegurar que el producto cumpla satisfactoriamente, y en el momento oportuno, las normas de seguridad establecidas. Esto no excluye que pueda haber algún problema de definición que deba tratarse en los textos reglamentarios: ¿qué significa primera introducción en el mercado, en un contexto en el que se suceden tantas transformaciones?
43. Además, a mucho de los operadores implicados sólo se les puede exigir razonablemente que se hagan responsables de la parte que está bajo su control. Pero por ello mismo, tampoco se les puede desvincular por completo de esta responsabilidad dado que constituyen un eslabón de la cadena solamente.
44. Todo ello permite introducir el concepto de responsabilidad profesional que conlleva mucho más que una simple reparación de los daños, ya que cuando los daños afectan a la salud son difícilmente calculables e indemnizables. Aquí se trata más bien de prevención del daño, y la consecuencia inmediata que se deriva es el principio de autocontrol, que se ha introducido gradualmente en los textos legislativos y reglamentarios nacionales. En este ámbito la función del Estado, que va convirtiéndose en el control del control, es decir, la supervisión del funcionamiento de los sistemas de control establecidos por los productores, se vuelve a definir en los textos legislativos en base a su propia evolución.
45. Las disposiciones arriba indicadas, en relación con la inocuidad de los alimentos, contribuyen sin duda alguna también a la calidad de los alimentos pero a un nivel que podría definirse "básico". El concepto de calidad es más amplio y por mucho tiempo se ha descrito en términos demasiado generales como para permitir su codificación en los textos legislativos. Sin embargo, algunos tipos de productos, como los vinos, han sido objeto de especificaciones precisas desde una fase muy temprana.
46. Según la lógica económica, estas características de la calidad se definen, se miden y se controlan para que constituyan un componente intrínseco y calculable del producto.
47. Pueden identificarse distintas características, entre las cuales:
48. A diferencia de las consideraciones relativas a la inocuidad, la gestión de calidad sigue siendo voluntaria. Sin embargo, debe poder identificarse con arreglo a un código claro para el consumidor, y resultar fiable gracias a la intervención de un organismo de certificación tercero, convenido por la autoridad pública.
49. Una vez establecido el principio de inocuidad, con las consecuencias inmediatas que produce en las obligaciones del profesional (concepto de autocontrol), así como en el nivel de apreciación del concepto (entre los otros, el concepto de la "primera introducción en el mercado"), conviene examinar qué enfoque debe adoptar la estructura administrativa encargada del control en la aplicación de medidas de seguridad sobre el terreno. Por "estructura administrativa encargada del control" se entiende el conjunto de servicios públicos competentes en materia de control de los alimentos. ¿Cuál es, en estas circunstancias, el espíritu (o incluso el contenido detallado) de las facultades que deben conferirse a las estructuras administrativas encargadas del control de la inocuidad de los alimentos?
50. En primer lugar, estas facultades de intervención deben colocarse en la esfera de acción de una policía administrativa (y no judicial). Se trata fundamentalmente de no reprimir sino de prevenir, con el fin de evitar que se comercialice todo producto que se juzgue inadecuado o potencialmente peligroso (peligroso a fortiori). Estas facultades deben traducirse en la capacidad para retirar del mercado dicho producto, temporal o definitivamente, o también para obligar al profesional responsable a retirar él mismo el producto asignándole el destino apropiado. Una vez evaluado el riesgo, la adopción de la medida administrativa depende de la estimación de un agente de control o de una autoridad administrativa, o bien, en los casos más extremos, del ministro competente.
51. Por fin, es evidente que el control administrativo, según se describe arriba, debe ser compatible con las facultades de policía judicial conferidas desde hace tiempo a los agentes de control de alimentos. Se trata de una adaptación necesaria que plantea desde entonces un problema mucho más amplio que se mencionará más adelante.
52. La importancia de la inocuidad de los productos alimenticios plantea el problema de la necesidad de una autoridad autónoma y competente que ayude a las instancias gubernamentales interesadas en la evaluación de riesgos y la adopción de decisiones acerca del derecho de alimentación. La participación de un organismo científico de este tipo es aún más necesaria si se considera que los acuerdos de la OMC prevén que "cualquier medida sanitaria o fitosanitaria _de los países signatarios_ esté basada en principios científicos y no se mantenga sin testimonios científicos suficientes" (Acuerdo sobre MSF, art. 2.2). El mismo Acuerdo dispone por otro lado que la elaboración de las reglamentaciones "se base en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales" (Acuerdo MSF, art. 5.1). Numerosos trabajos internacionales han sido consagrados por las organizaciones competentes (FAO, OMS y Comisión del Codex Alimentarius) a la noción de riesgo y al modo de hacer frente a este problema (compárense a este respecto las definiciones adoptadas por la Comisión del Codex Alimentarius en su período de sesiones de junio de 1997). El enfoque científico del riesgo ha brindado a la Organización Mundial de Comercio (OMC) la ocasión de subrayar la importancia de este factor al prever que serviría de referencia en caso de conflictos comerciales en el plano internacional.
53. Por lo tanto, es una necesidad legítima e imperiosa que se establezca, a nivel nacional, un organismo científico apto para estimar los riesgos y emitir un dictamen sobre las reglamentaciones que pretenden eliminarlos o bien reducirlos a un nivel aceptable, lo cual ha de efectuarse en el contexto alimentario y nutricional de cada país.
54. Para responder a estos compromisos, es oportuno indicar algunos principios intermedios:
55. Por lo que concierne a las fuentes y bases reglamentarias aplicables a los productos:
56. En cuanto a los procedimientos de comprobación de la conformidad con la legislación del país importador o con una de las legislaciones que se consideren equivalentes:
57. Las autoridades públicas deben establecer una estrategia de comprobación a fin de evitar que accedan al mercado productos alimenticios no conformes a los principios definidos por la ley y a las recomendaciones formuladas por las instancias internacionales; por tanto, las autoridades responsables deberán organizarse teniendo en cuenta esta finalidad. A este propósito, la sola represión a posteriori y la inspección de los productos finales no pueden responder a estos objetivos de prevención. De manera análoga, es necesario coordinar las actividades de control de los diferentes servicios considerando este objetivo de prevención y de mejora de la calidad. La metodología de las comprobaciones debe permitir que los productos se sometan a un control efectivo, lo cual implica una visión amplia del ámbito de aplicación de los controles, habida cuenta de la complejidad de las actividades de producción y comercio de alimentos.
58. La ley fija las competencias de intervención y de mandato judicial de las autoridades administrativas facultadas para ejercer las comprobaciones y organizar los controles. Dicha competencia debe ejercerse a nivel central y confiarse a un ministro designado especialmente para poder actuar con rapidez. También deben definirse las competencias en relación con las facultades descentralizadas delegadas por la autoridad central. Forman parte de los poderes de la policía administrativa especial el conjunto de las medidas administrativas de prevención, y en particular las medidas individuales susceptibles de recurso jerárquico y las intervenciones por exceso de poder. Aquí será nuevamente necesario efectuar una distinción radical entre estas facultades de intervención y las facultades de reglamentación.
59. Al tratarse de controles en las empresas, las facultades de los agentes deben estipularse de manera específica por ser facultades de la policía administrativa. Es por esto que deberá haber disposiciones legislativas precisas sobre este tema. La posibilidad de entrar en las empresas para realizar encuestas y embargar documentos, objetos o productos, o bien retenerlos temporalmente, constituye un ataque contra la libertad y la propiedad individual. Por este motivo solo el legislador está autorizado para actuar en esta esfera.
60. Al tratarse por fin de medidas de prevención, se ha considerado oportuno brindar a los agentes encargados de las comprobaciones la posibilidad de formular recomendaciones y prestar asesoramiento a los operadores económicos a fin de cumplir con los objetivos de conformidad. Se hace referencia en especial a las pequeñas empresas que fabrican y comercializan productos, que a menudo están mal informadas y mal organizadas.
61. Los derechos de las personas responsables de los productos sometidos a comprobación deberán tratarse con particular atención. Por esto tendrán que recordarse expresamente las modalidades que aseguran la transparencia, los recursos y las garantías individuales, si bien éstas sólo formalizan las normas que se emplean en el derecho público. Así pues, conforme al principio de proporcionalidad y so pena de nulidad de los procedimientos aplicados, en el curso de las verificaciones será necesario:
62. La legislación alimentaria, con sus diversos componentes (ley básica, textos de aplicación, decretos, decisiones, etc.) constituye la base del control de alimentos y el fundamento de una acción eficaz para proteger al consumidor y asegurar la adopción de prácticas leales en las transacciones de productos alimenticios a escala nacional e internacional. Las recientes novedades que han introducido los Acuerdos de la OMC en relación con la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y los obstáculos técnicos al comercio (OTC) han hecho necesario aportar algunos ajustes a los principios y las normas que regulan los intercambios comerciales de productos alimenticios entre los países miembros de la OMC. Tales reajustes, en especial los relativos al análisis de riesgos, la proporcionalidad y la reciprocidad de las medidas sanitarias y fitosanitarias, la responsabilización de los agentes económicos, la equivalencia y el reconocimiento mutuo de los sistemas de control entre interlocutores comerciales, abren el camino a una nueva visión de la ley y de las normas que rigen la esfera del control de alimentos. Se trata de una visión que favorece la prevención en detrimento de la represión y proporciona a la vez a los consumidores las garantías necesarias en materia de calidad e inocuidad de la alimentación. La ley alimentaria básica FAO/OMS ofrece un modelo interesante que puede adaptarse de modo que se tengan en cuenta estas novedades y las condiciones específicas de cada país.